“Los derechos enunciados en esta Carta deben ser garantizados para todas las personas que habiten en forma permanente o transitoria en las ciudades sin discriminación alguna.”
“Para ello, se deben asignar los recursos necesarios de los presupuestos gubernamentales para la efectividad de dichas políticas y establecer mecanismos e indicadores cuantitativos y cualitativos para monitorear su cumplimiento en el tiempo.” Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad – 2005
Introducción
Vivimos en un mundo cada vez mas urbanizado, las ciudades han alcanzado dimensiones antes jamás imaginadas y según todos los estudios y pronósticos de los principales organismo internacionales, para el 2050, el 60% de la población mundial vivirá en las ciudades y mas de 3 mil millones en tugurios.
Para tratar de adecuar estas ciudades Latinoaméricanas (en las que ni la mitad de su suelo cuenta con los servicios básicos, de provisión de agua, saneamiento, ni transporte), las autoridades y los técnicos, tendremos una ardua y difícil tarea, para la cual deberemos aprovechar todos los recursos posibles.
Uno de estos recursos son los indicadores urbanos, simples y compuestos, que nos permiten monitorear desde los observatorios urbanos, los objetivos planteados.
Es por esto que esta es la primera parte de una serie de tres artículos sobre los Indicadores Urbanos y de Desarrollo Sostenible, en donde realizaremos una descripción de los mismos, esperando que ayude a comprender que son, que tipos se utilizan en la actualidad, cuales son sus características básicas y cual su utilización concreta.
Proporcionando, además, ejemplos sobre sus aplicaciones actuales y futuras, bases de datos y bibliografía recomendada.
El titulo de la serie puede resultar redundante, pero es expresamente deliberado, ya que como técnicos, disponemos de instrumentos, herramientas, medios o recursos, para conseguir los objetivos deseados, pero muchas veces los medios se transforman en fines en si mismos, por eso es reiterativo, los indicadores urbanos son un instrumento, nuestro objetivo es hacer ciudad.
Es muy probable que uno no se plantee demasiado, que es un indicador. Los indicadores están allí, a nuestro alcance y al leer el periódico todos los días, cual es el índice al consumidor, que si bajo la tasa de empleos, que si aumento o no la renta per cápita, etc. Y si estamos rodeados de indicadores, plagados de información, sobrecargados de ella y muchas veces ni siquiera sabemos para que sirve, ni que se hace con ella.
Pero a la hora de querer saber que es un indicador, de definirlo, nos encontramos que hay una variedad bastante amplia de conceptos, no siempre complementarios unos con otros.
Una definición general sería: un indicador es una variable o atributo relevante, determinado en función de medir los resultados de un objetivo a cumplir. Un dato estadístico, cuantificable o cualificable, de la realidad que puede verificarse a través del tiempo y proyectar su tendencia futura.
Es decir que para un determinado fin o proyecto, que nos plateemos, formulamos una serie de objetivos, de como lograrlo, para llevar a la practica los mismos, debemos cuantificarlos en metas y esas metas las supervisamos mediante indicadores.
Habiendo realizado un recorrido por diferentes definiciones de los mismo, estas van, desde la ausencia de una definición clara, hasta la taxativa afirmación de que es un dato puramente estadístico.
Aquí algunas de las varias definiciones de indicadores:
- “Magnitud utilizada para medir o comparar los resultados efectivamente obtenidos, en la ejecución de un proyecto, programa o actividad. Resultado cuantitativo de comparar dos variables.
Medida sustitutiva de información que permite calificar un concepto abstracto. Se mide en porcentajes, tasas y razones para permitir comparaciones.”
Juan Carlos Orrego Barrera - “Una de las definiciones más utilizadas por diferentes organismos y autores es la que Bauer dio en 1966: “Los indicadores sociales (…) son estadísticas, serie estadística o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde estamos y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos y metas, así como evaluar programas específicos y determinar su impacto”. “
Angélica Rocío Mondragón Pérez. - “Un indicador es una interpretación empírica de la realidad.”
Sistema de indicadores urbanos 2010 - “Los indicadores deseables son variables que agregan, o de otra manera, simplifican información relevante, hacen visible o perceptible fenómenos de interés, y cuantifican, miden y comunican información relevante. Como los indicadores pueden adoptar distintos valores o estados, se puede conferir a ciertos estados una significación especial a partir de ciertos juicios de valor: estos estados específicos se convierten así en umbrales, estándares, normas, metas o valores de referencia.”
Gallopin, Gilberto (1997) - Los indicadores son estadísticas seleccionadas por su capacidad de mostrar un fenómeno importante. Los indicadores, a menudo resultan de procesar series estadísticas en formas de agregación, proporción, tasas de crecimiento (entre otras), para poder mostrar el estado, la evolución y las tendencias de un fenómeno que interesa monitorear. Los indicadores se diseñan y producen con el propósito de seguir y monitorear algunos fenómenos o conjuntos de dinámicas que requieren algún tipo de intervención o programa. Por lo tanto, los indicadores se intencionan desde su origen, y requieren de un cuidadoso proceso de producción en el que se calibran varios criterios como la disponibilidad y calidad de información, la relevancia del indicador, el aporte del indicador al Sistema de Indicadores, entre otros.(…) Si bien el término indicador puede aludir a cualquier característica observable de un fenómeno, suele aplicarse a aquellas que son susceptibles de expresión numérica y que son pertinentes o de máxima importancia para el interés público.”
Guía metodológica para desarrollar indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en países de América Latina y el Caribe editada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2010.
Cualidades y requisitos que debe cumplir un Indicador
Dentro de lo posible, los indicadores que uno elija o diseñe, deben tener algunas de estas características:
- Específicos: Debe medir realmente lo que se desea medir, de otro modo su valor es limitado, pues no permite la verdadera evaluación de los objetivos planteados.
- Consistentes: Estar inscrito en un marco teórico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el investigador pretende dar forma.
- Explícitos: De tal manera que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor absoluto o relativo, de una tasa, una razón, un índice, etc., así como a qué grupo de población, sector económico o producto se refieren y si la información es global o está desagregada por sexo, edad, años o región geográfica.
- Sensibles: Deben ser capaces de registrar cambios en el estado del objeto de estudio sin importar su intensidad, tanto para mejorar como para empeorar.
- Disponibles: Estar disponibles para varios años, con el fin de que se pueda observar el comportamiento del fenómeno a través del tiempo, así como para diferentes regiones y/o unidades administrativas. Los datos básicos para su construcción deben ser de fácil obtención, teniendo en cuenta el costo/beneficio de contar con datos estadísticos disponibles.
- Descriptivos: Deben ser relevantes y oportunos para la aplicación de políticas, describiendo la situación prevaleciente en los diferentes sectores de gobierno, permitiendo establecer metas y convertirlas en acciones.
- Alcance: Debe sintetizar el mayor número posible de condiciones o de distintos factores que afectan la situación descrita por dicho indicador. En lo posible el indicador debe ser globalizador. Los indicadores no son exclusivos de una acción específica; uno puede servir para estimar el impacto de dos o más hechos o políticas, o viceversa.
- Claros: Ser de fácil comprensión para los miembros de la comunidad, de forma que no haya duda o confusión acerca de su significado, y debe ser aceptado, por lo general, como expresión del fenómeno a ser medido. No ser ambiguos a fin de poder ser interpretados y medidos por cualquiera.
- Confiables: Debe ser sólido técnicamente, es decir, válido, confiable y comparable, así como factible, en términos de que su medición tenga un costo razonable. Los datos utilizados para la construcción del mismo deben ser fidedignos (fuentes de información satisfactorias).
Los indicadores urbanos pueden ayudarnos a una mejor comprensión de la mayoría de los problemas urbanos y sus causas, de ese modo aproximadamente lo define la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico OECD.
UN-HABITAT, los reconoce como “un conjunto de instrumentos de gestión que permiten identificar la realidad urbana, y servir de base para la formulación de políticas, programas y proyectos que la mejoren en forma continuada y sostenible.”
En la actualidad los Indicadores Urbanos se encuentran establecidos en función de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Agenda Hábitat.
- Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), acordados en el año 2000, se componen de 8 Objetivos y 21 metas cuantificables que se supervisan mediante 60 indicadores. Según la versión oficial de la UN este proceso se encuentra aun en elaboración.
- La Agenda Hábitat (AH), el encargado de su implementación internacional, es el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, mejor conocida como UN-HÁBITAT.
Uno de los aspectos fundamentales de la Agenda Hábitat y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es el monitoreo y la medición del desempeño y tendencias de los avances a través de indicadores
Los indicadores de la Agenda Hábitat se subdividen en:
- Indicadores Clave: Indicadores que son importantes para la formulación de políticas urbanas públicas y también fáciles de recolectar. Son números, porcentajes e índices.
- Indicadores Extensivos: Indicadores que tienen por objetivo complementar los indicadores clave y las listas de datos cualitativos.
- Lista de datos cualitativos: Aportan una evaluación de las áreas que no se pueden medir fácilmente en términos cuantitativos.
En conjunto, estos indicadores proveen la base cuantitativa y comparativa del estado de las ciudades en el mundo, y muestran si hay progreso en la implementación de los mencionados programas.
Dada la velocidad de los cambios ambientales en los últimos años y que los datos estadísticos del cambio climático resultan alarmantes, sumado esto a la crisis económica global, he podido observar que algunas publicaciones de opinión e investigaciones relacionadas al hábitat, a su estudio y a las definiciones de indicadores, de hace apenas 10 o 15 años atrás han quedado obsoletas, haciendo afirmaciones o reflexiones que hoy en día ya no tienen sustento.
Peter Drucker, decía que en la historia se dan periodos de cambios tan importantes en lapsos de 50 años, que el mundo en que habían nacido los abuelos, no tenia nada que ver con aquel en que vivirían sus nietos. Refiriéndose al proceso de transformación mundial entre la sociedad capitalista a las sociedad del conocimiento. Y si ese concepto, ya solo es aplicable al mundo del siglo XX, ya que recién pasados 10 años del siglo XXI, este parece cambiar aun mas rápido, el mundo en el que nacieron los de mas de 30 años era absolutamente distinto al actual y probablemente al de mañana. ¿Estaremos preparados para ello.?
Clases o tipos de Indicadores Urbanos
Existen varios tipos de indicadores. Algunos ejemplos son:
- Indicadores de insumo: Estos indicadores miden los recursos necesarios (financieros, humanos y físicos) para implementar una política, un programa o un proyecto. Ejemplos: el gasto público en educación, el número de planteles educativos o el número de profesores por estudiante, todos estos son insumos del proceso educativo de la población.
- Indicadores de funcionamiento: Miden aspectos relacionados con el funcionamiento de las organizaciones, sectores o ciudades. El objetivo principal de estos indicadores es la identificación de los departamentos, distritos o políticas que logran los objetivos y las metas. Por ejemplo: tiempo promedio en un municipio para procesar una conexión de agua potable.
- Indicadores de resultado (output): Miden los resultados a corto plazo generados por los productos de una política, programa o proyecto. Incluyen bienes y servicios públicos para satisfacer las necesidades de la comunidad, por ejemplo, el número de viviendas con acceso a agua potable.
- Indicadores de impacto (outcome): Miden los efectos a medio o largo plazo generados por los productos de una política, programa o proyecto, sobre la población directamente afectada, y/o la efectividad del desarrollo del proyecto, en términos de logro de los objetivos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales definidos en los programas y políticas de los planes de desarrollo. Por ejemplo: Una baja tasa de mortalidad de niños y niñas menores de cinco años puede ser un índice de los resultados de programas y proyectos públicos de salud materna, salud en general, acceso a agua potable, programas de nutrición, etc.
- Indicadores de proceso: Estos indicadores miden la forma del proceso mediante el cual un programa o proyecto se desarrolla o implementa. Por ejemplo, puede medir si la sociedad civil está involucrada en un proceso formal de presupuesto participativo antes de implementar inversiones en servicios sociales básicos.
- Indicadores de percepción: Miden la percepción de los beneficiarios de un programa, proyecto o servicio público. Por ejemplo: la satisfacción respecto a la regularidad del acceso al suministro de agua. La percepción se mide a través de encuestas.
Se dice que las tres principales funciones de los indicadores son la simplificación, la cuantificación y la comunicación y estos pueden ser cualitativos o cuantitativos, simples y compuestos o sintéticos.
Se denominan simples a aquellos que contemplan una sola variable o atributo urbano–ambiental.
Los mismos se obtienen en base a estadísticas, encuestas, datos proporcionados por organizaciones, fundaciones, colectivos populares, universidades, institutos de investigación, etc.
En el caso de los indicadores cualitativos, depende de lo acotado o no de la metodología que se emplee para diseñarlos y para evaluarlos, su grado de relativa objetividad o no. Muchos de los indicadores de calidad de vida urbana son cualitativos, se recaban fundamentalmente en base encuestas y revelamientos de campo. Otros, como el acceso a infraestructuras, distancias al equipamiento comunitario, etc., son cuantitativos y ayudan a equilibrar la subjetividad de la ecuación final.
Muchos organismos internacionales han realizado y publicado guías metodológicas para determinarlos, identificarlos y construirlos.
Fuentes de información y datos para Indicadores Urbanos Simples
Normalmente y a menos que se trate de casos especiales en donde haya que producir datos primarios, es decir, información nueva y debido a la escasez de recursos, los datos que se utilizan son los datos secundarios, es decir todos aquellos realizados o recabados por terceros.
En los casos en que las fuentes locales, no sean demasiado confiables, tendremos que recurrir a otras fuentes de mayor alcance territorial, tanto regionales, como mundiales, en función de cada caso en cuestión.
Por esto mismo es importante identificar cuales son las fuentes de información disponibles y fidedignas, con las que podemos contar en el momento de elegir nuestros indicadores.
Aquí un ejemplo de algunas instituciones que pueden ser productoras potenciales de datos son:
- Organismos gubernamentales (locales, regionales y nacionales)
- Censos nacionales de población y vivienda
- Registros de población / Padrón municipal de habitantes
- Fundaciones
- Institutos de investigación
- Universidades
- Organizaciones no gubernamentales ONG
- Asociaciones empresariales
- Asociaciones profesionales
- Medios de comunicación
- Organizaciones y colectivos vecinales
- Agencias internacionales
Base de Datos sobre Indicadores Urbanos Simples
La más amplia base de datos que existe en Internet, sobre Indicadores Urbanos se encuentra en la página de UN-HABITAT, en la parte de E-Resources (Recursos electrónicos), un área que provee una reposición central de material de referencia. Con respecto a los indicadores Urbanos están los datos estadísticos de todo el mundo por regiones y países, sobre estadísticas de población, tugurios y acceso al agua y al saneamiento.
El uso específico Indicadores Urbanos Simples
La demanda actual de las poblaciones urbanas, que se desea de las ciudades y la utilidad de un sistema de indicadores que le permite a sus autoridades elegir los que son relevantes de acuerdo al objetivo fijado, de este modo los indicadores urbanos se trasforman en un elemento clave para la gestión urbana.
Los Indicadores Urbanos Simples son utilizados para la elaboración, desarrollo, seguimiento, monitoreo y/o construcción de:
- Catastros Territoriales: Tradicionalmente para su realización, compuestos de datos geométricos, económicos y jurídicos, son un instrumento fundamental del impuesto predial o inmobiliario en América Latina.
- Catastros Multifinalitarios: Son altamente tecnificados ya que incorporan sobre la base de la grilla catastral territorial, una gran cantidad adicional de datos, ambientales, de calidad de vida, etc. Han sido desarrollados a fin de ser usados no solo con fines recaudatorios, sino fundamentalmente para ayudar a la toma de decisiones para una gestión territorial integrada.
- Indicadores Compuestos o sintéticos: Son una representación cuantitativa que resume, en un tema especifico, el desempeño comparado de unidades de organización y permiten ser utilizados para un análisis a futuro de un proceso complejo. Dan una imagen de contexto y facilitan señales y tendencias sobre algunos fenómenos a veces no directamente detectables a través de los indicadores simples.
- Modelización de Ciudades o de áreas urbanas relevantes: estos modelos, son utilizados para la visualización de problemas, monitoreo, diagnostico; herramienta para la gestión; instrumento de publicidad y difusión de proyectos, turísticos, culturales, patrimoniales, etc.
- Atlas Ambientales: realizados en base a datos, indicadores y sobre un catastro multifinalitarios.
- Observatorios Urbanos: Tienen como fin, convertirse en un centro de observación y análisis de todos los temas y aspectos relacionados con el desarrollo urbano ambiental. También pretenden promover y mejorar la formación del equipo profesional en los gobiernos municipales de las ciudades en materia de medio ambiente urbano.
- Observatorios del Patrimonio Histórico, Cultural y Arqueológico: Ofrecen una amplia, continua y actualizada información y documentación sobre la protección del Patrimonio Histórico. Se trata de dar una información elaborada a partir de un análisis previo de la documentación recabada por parte de los miembros del equipo de investigación y de una red de observadores. Incorporan estadísticas diversas, las declaraciones de bienes más relevantes realizadas o reivindicadas socialmente, las actuaciones patrimoniales de gran impacto, repertorios legales nacionales e internacionales, etc.
- Planes, estudios y proyectos urbanísticos: Todo tipo de planes y estudios, generales o específicos sobre las ciudades y su territorio. Se estudian desde los datos históricos, los indicadores actuales que permiten establecer un diagnostico y los proyectuales, una prognosis.
- Legislación Urbanística: En todos los niveles, Nacional, Provincial y Local. Los mas utilizados sobre todo en las legislaciones provinciales y locales, como ser los Códigos de Desarrollo Urbano. Por ej. son: el FOS (Factor de Ocupación del Suelo), FOT (Factor de Ocupación Total), la Densidad poblacional (hab/Ha), Espacios verdes por habitante (predeterminados por la OMS, entre 10 a 15 m2/hab) y en Argentina, se estila el CUF (Cantidad de Unidades Funcionales por lote), dado que los lotes son generalmente largos, se pueden permitir hasta dos y a veces mas UF/lote.
Algunos ejemplos de la utilización de los Indicadores Urbanos Simples:
- El Atlas Ambiental de Buenos Aires – AABA en plena elaboración y continua actualización, utiliza el catastro multifinalitario.
- El Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana OUL-BAM es la primera etapa de instalación de la plataforma que se irá completando en el futuro. Basado en el sistema de indicadores de la Agenda Hábitat.
- El Observatorio Urbano Córdoba, Argentina (OUC) sus nuevas instalaciones y el equipamiento permiten mejorar la capacidad de procesamiento de información y de elaboración de informes, así como también ampliar la capacidad de almacenamiento de datos.
Imagen: Revista Digital Alfilo
- El Observatorio del Patrimonio Histórico Español (OPHE) es una estructura científica estable y sostenible en la Universidad de Granada a partir de la cual poder llevar a cabo un análisis comparado de las diferentes políticas de protección puestas en marcha en el país por parte de las diferentes administraciones nacionales y autonómicas, así como por las instituciones privadas más relevantes, con competencias en materia de Patrimonio Histórico, prestando especial interés a la defensa de la diversidad cultural española, aunque sin olvidar tampoco la dimensión universal del legado histórico.
- La Modelización del Barrio Gótico de Barcelona es un proyecto cultural de difusión y promoción económica del Casco Histórico de Barcelona, desarrollado por el Ayuntamiento de Catalunya. El mismo fue realizado por la Fundación Barcelona Media, en base a un programa de modelización urbana propio, con información facilitada por el Ayuntamiento y el Instituto Cartográfico de Cataluña y relevamientos del área por el equipo de la fundación.
Hasta aquí llegamos con los Indicadores Urbanos Simples y la enorme utilidad que se les da a los mismos, hoy en día. Una de las grandes ventajas que tienen, es que usualmente son accesibles, se los puede encontrar fácilmente, no es común que se deban construir especialmente. Por eso que no he desarrollado ese aspecto. Quien desee profundizar sobre la construcción de estos indicadores, se encuentra muy claramente desarrollado en la Guía Metodológica, publicada por la CEPAL, que figura en la bibliografía recomendada.
Las próximas entregas trataran sobre los Indicadores Urbanos Complejos o sintéticos y sobre estos mismos, si nos detendremos mas en aquellos cualitativos, tanto simples como complejos y ya vamos a incursionar en el detalle de su construcción.
Graciela Mariani
Red Nuestras Ciudades
Publicaciones recomendadas
“Sistemas de Indicadores Urbanos” (PDF), publicación del 43 Congresos de ISOCARP/AIU - Asociación Internacional de Urbanistas en el 2007
“Funciones y finalidad de los Indicadores Urbanos” (PDF), editada en 1997 por la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico, OCDE
“Los Indicadores una Herramienta para la Confiabilidad” por Juan Carlos Orrego Barrera, editada por Mantonline
“¿Qué son los indicadores?” (PDF) por Angélica Rocío Mondragón Pérez.
“Sistema Integrado de Indicadores Urbanos OMAU” de Ciudades URB-AL (PDF)
“Sistema de Indicadores Urbanos Agenda 21: Metodologia y Significado. 2008” (PDF) editada por el Ayuntamiento de Málaga
“Guía metodológica para desarrollar indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en países de América Latina y el Caribe”, editada en abril de 2010, por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.
“Documento Final de la Cumbre Mundial sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (PDF) celebrada en septiembre de 2010 en Nueva York.
“Catastro multifinalitario aplicado a la definición de políticas de suelo Urbano” por Diego Alfonso Erba (PDF) publicación del Lincoln Institute of Land Policy en 2007
“La sociedad post-capitalista” por Peter Drucker (1998)
Links relacionados
UN-HABITAT http://www.unhabitat.org
Fundació Barcelona Media http://www.barcelonamedia.org
Revista Digital Alfilo http://www.ffyh.unc.edu.ar
ISOCARP/AIU – Asociación Internacional de Urbanistas http://www.isocarp.org/
Observatorio del Patrimonio Histórico Español (OPHE) http://www.ophe.es/
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